福建土楼旅游市场虚假宣传现象依法监管探析

一、引言

2009年12月1日，国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》(以下简称《意见》)，明确提出了新时期旅游业在国民经济和社会发展中的新的战略地位和任务要求:“要把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。福建土楼旅游市场世界独一无二，能否健康快速发展取决于旅游法制环境建设状况。加强土楼旅游市场监管，规范土楼旅游市场行为，是实现《意见》目标任务的重要保障。要落实土楼辖区地方政府、经营主体、相关部门的监管责任;健全旅游监管体系，完善旅游质量监管机构，加强旅游服务质量监督管理和旅游投诉处理。这对福建土楼旅游监管法律制度建设提出了更高要求。

二、福建土楼旅游市场虚假宣传现象依法监管制度现状及存在的问题

（一）法规体系制度建设滞后

虚假宣传是指在商业活动中经营者利用广告或其他方法对商品或者服务做出与实际内容不相符的虚假信息，导致客户或消费者误解的行为。这种行为违反诚实信用原则，违反公认的商业准则，是一种严重的不正当竞争行为。虚假宣传的认定方法主要是利用广告。虚假宣传认定原则具体从主体、行为、结果及主观方面界定：行为的主体是广告主、广告代理制作者和广告发布者，上述主体在客观上对其商品或服务做虚假广告或以其他方式进行虚假宣传，结果上诉虚假广告或虚假宣传达到了引人误解的程度，因而具有社会危害性，主观方面，广告经营者在明知或应知情况下，方对虚假广告负法律责任。

目前，我国旅游监管地方法规体系已基本成形，虚假宣传认定的法律规定也逐渐完善，比如《中华人民共和国广告法》、《消费者权益保护法》等这些法规为旅游市场虚假宣传监管法律制度的完善提供了支持。但是，2008年福建土楼申遗成功，列为国家5a级景区，土楼旅游市场的快速发展，当地大量常住居民参与到旅游市场的经营中，由于旅游市场经营的普法相对滞后性和经营旅游市场行业的粗矿性，造成不少涉及商业经营中虚假宣传现象出现，特别是对当地土特产的功效宣传与药效混为一谈，旅游服务产品的宣传与实际服务内容不相符，误导消费者行为的现象屡见不鲜，而且现有的旅游监管法律体系仍存在不少缺陷，远远不能适应土楼旅游业发展需要，目前土楼当地立法还不具有当地特色和针对性。福建土楼当地文体旅局是对土楼旅游业进行统一行业管理的机构，而当地旅游行政主管部门与土楼当地乡镇政府之间的监管分工主要有以下模式:

在土楼辖区县政府的统一领导下，成立土楼管理委员会，与下属的土楼旅游开发有限公司共同承担主要的管理和运营，并建立与土楼当地镇政府共同介入的政府机构协同监管，土楼辖区分别有两个镇政府。县级相关文体旅、市场监督管理、公安、卫健、建设、环保、林业、发改等多部门协调监管，涉及到多部门进行协调配合,首先是会造成安全监管不作为；
再者是突出旅游行政职能部门的主导社会地位很难实现，容易导致产生监管越权；
而且监管模式的简单结合，也未能从根本上解决监管职能不能得到有效发挥的问题。

土楼旅游景区监管职能部门涉及众多，市场监管部门颁发旅行社设立前置审批名称，导游资格证书颁发统一的管理风格由旅游局制订，由林业局管理保护森林资源，由卫建部门管理食品卫生等等。之间的职责和权力的部分不清楚，不协调，容易造成多头管理和交叉管理。由于土楼当地农村经济不断发展和旅游消费市场需求开发当中，认识角度和层次有所不同，加之立法水平不高，导致土楼旅游法规立法缺乏统一性和协调性，造成监管规范依据不能协调。

（二）部门协同监管存在的主要问题

1.监管理念滞后，监管认识不统一

随着商事制度改革的不断深入，政府加快职能转变，从以前的“重审批轻监管”转变成“宽准入严监管”。旅游商业市场加快发展的趋势下，商事主体登记、审批、监管数量不断增加，但在改革实践中，重审批轻监管、只审批不监管、以审批代监管只要权不要责等思维和工作方式或多或少地存在。对于准入后出现的市场监管问题，少数地方或部门认为按照“谁审批谁监管”的原则,市场监管部门发照就应该由市场监管部门管理。这些认识客观影响了市场监管体制机制创新和市场监管的效率。

2.监管职责不清，协同监管难跟进

在现行行政管理体制和法制条件下,开展旅游市场行政执法过程中，政府行政执法职能由于部门分权、级别管辖、属地管辖、条块分离、权限分散等原因,导致部分事权划分不清，监管职责分散或重叠，因而出现行政执法和监管权责不一、权责交叉等问题,市场监管盲点、执法空白、多头执法、交叉执法、推诿扯皮等现象时有发生。在旅游景区内有效的协同机制没有及时建立和完善，政府部门之间各自为政的现象较为普遍。市场主体登记信息、监管信息、处罚信息等难以归集共享，跨层级、跨地区、跨部门、跨行业之间的信息孤岛、信息碎片的现象普遍存在。

3.监管手段落后，智能监管程度低

当前，以大数据、云计算、互联网为代表的新一轮科技创新和产业变革，促进了技术、资源和市场的跨时空跨领域融合,颠覆了许多传统的旅游产业模式和消费模式，对旅游市场监管提出许多新要求和新挑战。传统的人盯人、普遍撒网的监管方式，已不适应市场经济发展的要求。提高市场监管部门对大数据的处理能力,是市场监管部门推进智能化监管的主要途径。

三、土楼旅游市场虚假宣传监管基本路径探析

开展旅游市场虚假宣传监管综合执法需要在实践中不断探索完善。以习近平中国特色社会主义思想为指导，坚持法治思维和方式，以信息技术为支撑，围绕强化事中事后监管，完善旅游市场依法监管体系持续推进。

（一）建立较为完备的旅游法律体系

1.细化旅游监管法律依据

尽快拟定和补充有关法令范例的实施细则，使旅游市场监管制度更为具备可操作性。我国现有的旅游法律规范普遍存在着过于原则化的问题，其最大危害便是法令条目缺少可操作性，而缺少可操作性则会使监管法令空置化和无用化，这无疑会下降行政法律的效力，影响法律的公道和公允。如我国《旅行社管理条例》中对旅行社行政许可的尺度的划定是切合旅游市场发展规划，合适游览市场需要,具有本条例划定的前提即对旅游业务开展举措措施等方面的划定。“旅游市场的发展规划”与“旅游市场需要”明显属于不确定用语。不确定用语的短处一是审批后果的不确定性，从而耽搁市场主体进入旅游市场的最佳时机，二是给政府机关中主要从事市场准入审核的官员缔造了寻租时机。

在配套法中，还应该对实现旅游市场主旨和原则的相干规则届定，比方旅游市场质量认证规则、绿色发展规定、景点限入规则、信息表露规则等。经由过程配套法推广这些规则，一方面可以起到旅游服务水平维护旅游者利益的目的,另一方面也可以实现可持续发展的方针。

2.完善旅游市场监管行业标准

所谓标准也可以称作是分级性，按照国度或国际一般的尺度对旅游业主体开展评定和分级，按照其级别开展旅游市场监管效力更高，且孕育出更好的民众效应，也可以增进旅游市场主体自动提升自我。从国际标准来看，分级标准尺度的方式被证实是实际有用的维护和治理手腕，而且获得了大多数地区的应用，很多国外地区也优先把世界自然保护联盟等旅游市场规范的分类尺度用于本国的旅游资源及市场治理实践。其标准化办理首要是不同层级国家法律和政府部门法律,由民间机构实行标准化协会拟定国家标准，其他民间机构开展测试和认证,构成较完整的标准化系统。

（二）提升综合执法队伍管理

努力学习领悟中央政府有关推进行政部门执法深化改革的精神实质，依照市场监管体制改革的时刻表和路线地图，井然有序搞好市场监管职责融合、工作人员转隶组织建立等工作中，进一步丰富农村基层监管执法能量。提升执法人员的政治理论知识和业务学习，扎扎实实进行坚定信念、铭记重任主题风格教育，加强执法人员的全局观念，提升政治站位，恪守党的政治纪律。对于不一样领域执法审理案件的特性，大力开展多层面、宽领域的培训工作，使执法人员灵活运用履行职责需要的法律法规，提升审理案件专业技能。不断完善鼓励约束机制，严苛推行执法人员执证上岗和资质管理方案，健全容错纠错和尽职免责体制，鼓励执法人员新时期有新作为，塑造一支政治过硬、业务流程高超、勇于担当的市场监管综合性执法团队。

（三）加强执法监督的整体技术水平

土楼旅游市场的商业经营者缺乏行业自律性是普遍现象，有60%经营者为当地老百姓，本身法律意识淡薄，随着土楼旅游游客数量不断攀升，市场经营中特色商品销售和旅游相关服务的收益不断提高，为了追求高收入，容易导致虚假宣传、欺客宰客等不诚信经营现象的发生。随着我国互联网的经济快速发展,土楼旅游产品市场进行虚假广告宣传、欺客宰客等违法主体行为已经开始向互联网金融领域延伸，呈现出线上线下一体化管理运营的特点，给传统文化监管方式带来不少挑战。解决社会网络时代发展中带来的问题，也需要我们借助计算机网络安全技术教学手段。着力推进“互联网+”市场环境监管，加强大数据、云计算、物联网、移动互联网等新技术在执法监管中的研发人员运用，提高对土楼旅游消费市场存在虚假宣传等违法犯罪线索的发现、收集、甄别、挖掘、预警研究能力,努力学习做到事前防范、精准打击，构筑线上线下打击土楼旅游行业市场违法新机制。整合各部门的办公自动化控制平台和举报投诉系统,推进国家不同执法监管平台间开放共享，打破信息孤岛，加强对相关财务数据作为信息的整合、分析和研判，形成执法监管合力。加强政企协作，用好电子商务交易平台的数据教育资源，为开展土楼旅游产业市场打击虚假宣传等违法工作提供理论支撑。

（四）健全综合执法协作联动机制

要落实事前预防的消费维权新理念，必须强化市场监管，维护良好的市场经营秩序，营造和谐的消费环境。多部门、上下级联动执法协作是强化市场监管的有效手段。为此，要建立市场监管主抓，旅游、公安、物价等多部门协作，景区管委会配合，社会参与的长效监管运行机制，以召开联席会议、联合检查、联合执法等形式，协调处理有关土楼景区虚假宣传违法问题，推动消费维权工作的有序进行。目前来看，土楼景区当地市场监督管理部门通过不间断开展土楼景区市场经营秩序整治，强化联动执法，有力打击了欺诈、宰客、诱导性购物等侵犯游客合法权益的虚假宣传不法行为，景区投诉量直线下降，仅2019年春节、国庆旅游黄金周的投诉量就同比下降了75%。

1.制定方案，精心组织

针对土楼景区市场经营秩序和监管工作要求，为提升土楼景区对虚假宣传等违法行为监管工作效能，土楼市场监督管理部门要强化监管责任落实。一是加强组织领导。比如，每周一名县局以上领导带队，抽调监管执法大队执法人员与土楼所属辖区市场监管所组成联合整治工作组，强化日常监管及节假日期间景区的巡查、执法力度，确保土楼景区旅游安全、消费安全。二是明确整治任务。整治重点为虚假宣传、欺客宰客、无证无照经营、制售假冒伪劣商品，销售有毒有害食品以及餐饮、中草药、中药材消费欺诈等违法经营行为，特别是以兜售玛卡、天麻、石斛、双肾子、益肾子等名贵中草药为幌子，通过雇托儿、设陷阱等非法手段实施欺诈游客的行为。

2.调查摸底，建档造册

土楼景区市场监管部门要以片区、景区村为单位，对辖区内虚假宣传违法广告、无证无照、从事中草药、中药材销售以及餐饮等经营单位及个人逐一进行调查摸底，登记造册，对经营者的资料进行规范、补充和完善，建立相对独立的监管名册，并列出重点监管对象，定期复查复核、实时更新。

3.部门联动，综合整治

在土楼旅游市场监管中，土楼市场监管部门应该主动作为，争取镇党委、政府的支持，并指派挂钩景区景点的领导配合参与整治。加强与当地派出所、景区村消费维权共建服务点等单位的协作配合，信息资源共享，建立健全协调协作机制，齐抓共管，形成合力。

（五）创建土楼旅游景区消费维权工作新机制

1.强化高效维权，提升纠纷处置能力

2016年以来，土楼景区共新增各类经济主体1320户，土楼核心景区经济户口总量增至2835户，年平均增长30%以上，数据显示旅游创业活力有效激发，大大增强土楼旅游市场的服务接待能力，有力缓解游客人数增长和景区接待能力不足的矛盾。旅游市场消费维权纠纷的解决贵在一个快字，维权服务网络触角的延伸，网络中各个连接节点的高效对接，是达到快字的关键因素。土楼市场监督管理部门面对工商、质监、食药三局三合一的机构体制改革，需要有效整合三个投诉举报平台，将网络触角延伸到土楼景区所在的各个行政村，达到高效、快速解决消费纠纷的目的。

（1）着力宣传，畅通渠道

一是开展法律法规宣传。在景区内开展法律法规宣传，在售票处发放致游客朋友们的一封信等宣传材料，提高游客消费维权意识。二是公开投诉举报方式。与土楼管委会共同规划，在景区醒目位置设立公益广告牌，公开投诉举报电话；
结合智慧景区建设，联合相关部门与移动运营商配合，向进入景区内的外地手机号码发送消费提醒短信，提醒游客理性消费，减少虚假宣传、欺客宰客等消费纠纷事件发生。

（2）加强培训，快速维权

一是整合资源。将工商12315、食药12331、质监12365投诉举报网络进行整合，在游客人数相对集中的核心景区所在村创建消费维权共建服务点，签订共建服务协议，明确工作职责和工作制度，每个景区村配备协管员诺干名、其它行政村配备协管员1-2名，下拨共建工作经费，建立举报奖励与协管员巡查补助制度，提高协管员工作积极性，为确保第一时间处置景区消费纠纷奠定基础。二是维权培训。定期组织协管员开展维权服务知识培训，对投诉登记、调解流程等要领进行讲解，提高协管员的调解能力；
以镇为单位，建立景区内协管员微信群，定期上传消费维权知识以及景区消费动态，方便协管员交流学习。三是快速调处。建立快速调解工作机制，充分发挥村级共建点协管员情况熟、抵达现场快的优势，及时协助执法人员掌握景区摊点的动态，为快速打击不法商贩提供线索，遇有游客投诉，通过联络员第一时间与游客接触并进行安抚，为执法人员的调解和处置争取时间，提高调解维权与处置的工作效率，减少因当事人逃脱导致游客无法挽回经济损失的现象发生。

2.强化诚信自律，提升社会共治水平

经营者诚信经营理念的提升、自律意识的强化是营造放心消费环境的重要一环，可以在事前预防消费投诉的工作中起到事半功倍的效果。土楼市场监督管理部门可以采取示范带动、行业自律、星级评定、舆论监督等工作举措，致力提升和谐景区、放心消费的社会共治水平。

一是示范创建。在土楼景区游客服务中心开展安全消费示范一条街创建活动，建立健全信用监管档案，实施亮照经营、诚信经营承诺等公示，严格量化等级评定，打造餐饮、特产服务示范店，以点带面，示范带动景区餐饮及当地特产经营服务安全规范化管理。二是积极探索。突出行业自律，定期召开座谈会，建立与土楼住宿、食品经营协会的沟通协作机制，支持协会制定行业规范，应邀参与协会对餐饮从业人员的教育、管理和职业培训，充分发挥行业协会作用，引导和约束经营者诚信守法经营。三是评星评级。土楼监管部门加强与土楼管委会、旅游、物价等部门会商，在景区景点餐饮及食品经营服务单位和个体工商户开展诚信经营星级评定，建立评星评级长效机制，对卫生整洁、明码标价、诚信经营、服务规范的单位，按照评定标准分门别类给予授星授牌。四是舆论监督。加强与新闻媒体的联系和沟通，对侵害游客合法权益的非法行为坚决予以曝光。从土楼监管部门提供的数据显示，2017年以来，土楼监管部门共主动曝光了45起雇佣他人诱导游客购物的欺诈行为，起到很好的震慑作用。

四、结论

综上所述，土楼旅游市场虚假宣传等违法现象依法监管是一项长期而艰巨的任务，地方政府部门必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以宏观的战略眼光规划旅游市场常态化机制，依法保障消费者权益为前提，创建创新旅游市场监管综合执法体系，促进旅游市场化水平不断提高。