公私边界，如何合理划定？

南方周末特约撰稿 王书至

“两会”召开期间，全国政协委员王煜建议，进一步完善突发事件应对法，将民营企业纳入国家突发事件应对体系。图片来源❘　新京报网

★修法专家组成员林鸿潮：决策链条过长，导致最终的决策节点都落到了国家和省一级，而决策节点过高，又导致政府对维护国家权威的诉求非常强。

修法专家组成员童星：要明确突发事件应对法的适用情况，明确法条中政府、企业、个人在面对突发事件应急处理时的责任归属问题。

突发事件应对法把责任压给属地政府，但传染病防治法不同，它在决策期是专业主义的，比较强调卫生部门的专业判断。

“大概会是一个中等幅度的修改，涉及的问题比较多，但每个问题到底怎么改，目前还没到有定论的时候。”

2020年4月28日，中国政法大学教授林鸿潮这样向南方周末介绍突发事件应对法的修改工作，他的另一身份是政法大学应急管理法律与政策研究基地主任，此次被应急管理部聘为突发事件应对法修法专家组成员。

新冠疫情暴露了现有法律存在的不足和短板。4月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀作了关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况报告。

这是全国人大常委会首次制定专项立法修法工作计划，第一部分17件拟在2020—2021年制定修改，其中就包括《中华人民共和国突发事件应对法》。

突发事件应对法于2007年通过并于当年施行，这是13年来首次修改。全国“两会”期间，不少代表、委员都建议加快修改这部法律，并提出了具体建议。

对个人权利的保障问题，被代表、委员以及专家学者们频频提及。疫情期间，部分地区出现了公民信息被泄露、出行受阻等情形。林鸿潮建议，修法时要在公私权利当中重新划定一个跟平时不同，但是又比较合理的边界。

“非常时期小宪法”

中国出台应急法规，与SARS息息相关。

2003年那场造成中国内地349人死亡的疫情，初期信息不畅、协调不灵，这些情形表明，一事一办或者临机处置的方式已经不能适应应急需要。

在此之前，中国只有1989年制定的传染病防治法和传染病防治法实施办法、全国救灾防病预案等行政法规和规章。为应对SARS，2003年5月12日，国务院公布了《突发公共卫生事件应急条例》。

疫情结束后，应急机制的建立被提上了日程。据《中国减灾》杂志记载，2003年11月10日晚，时任国务院应急管理专家组组长闪淳昌被国务委员华建敏叫到办公室，交谈了一个多小时，提到不仅要“在公共卫生领域建立应急机制，还必须在全社会各个领域建立健全应急机制”。

不久，国务院办公厅成立了“应急预案工作小组”，闪淳昌担任常务副组长。

2003年12月，全国人大常委会公布了十届人大常委会立法规划，在宪法及宪法相关法类规划中，第一项是宪法修正案，第二项便是紧急状态法。

国务院法制办决定将起草紧急状态法专家建议稿的任务，交给清华大学公共管理学院。据《瞭望东方周刊》报道，按照惯例，国家起草“宪法相关法”的任务都由国家的重要部门直接完成，这次将“小宪法”的起草任务交给专家学者来做，较为罕见。

清华大学公共管理教授于安将紧急状态法称为“非常时期小宪法”，因为从学理上讲它是“宪法相关法”。但在2006年，立法机构又将名称改为突发事件应对法。因而，“非常时期小宪法”后来又用来指代突发事件应对法。

对立法计划的这一变化，曾参与突发事件应对法起草工作的于安认为，紧急状态针对的是极端社会危机状态，这在中国发生的几率很小，比如，国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，但立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。

2007年8月，《中华人民共和国突发事件应对法》正式通过。

立法过程中，从2003年到2005年，中国还制定了一部总体应急预案和25部专项预案、80部部门预案。2005年，国务院成立了应急管理办公室。

“一开始中央的方针是很清楚的，说法律制度形成需要的时间很长，所以预案系统要首先形成。”于安对南方周末表示，在后来实践中，行政应急预案使用的频率也高于法律法规。

这样一来，后修订的法律就需要考虑，如何与应急预案匹配。于安认为，预案系统的形成参照了危机管理的内容，更看重实证，比如财产损失有多大。通常，预案也是在危机事实的基础上形成的策略。

“但法律的判断非常不一样，无论牵涉的是30个人还是40个人，法律判断的基础都是危机对人们权利义务的影响，这就不光是一个数量上的损失。所以预案和法律是两个系统的区别。”于安说。

清华大学公共管理学院原院长薛澜曾撰文指出，2003年SARS疫情发生之后，预案工作成为应急管理系统建设的主要抓手，但很多预案并不是根据具体的事件所编写的，而是照抄国家预案或者是上一级政府的预案，这样的做法存在问题。

重点解决应急部门的权限

受SARS影响，在突发事件应对法出台之前，中国应急管理体系已发生了重大变化。

薛澜回忆，2003年之前，中国的应急管理基本是部门主导，重大事件发生后成立一个综合性的指挥部。SARS疫情发生后，国家做了大量工作，比较系统地重构了应急管理体系。

“据当时的国务院秘书长华建敏后来回忆，在2003-2008年间，光是国务院层面关于应急管理的会议就开了一百多次，最后形成了‘一案三制为基础的新一代的应急管理架构。”薛澜在文章中写道，所谓“一案三制”，即应急预案、应急体制、机制、法制。

体制包括，在国务院和地方政府办公厅层面设置应急管理办公室。薛澜认为，这个体制的优点是，应急管理办公室隶属政府办公厅，平时和其他部门交流合作也很多，从顶层来协调各个部门比较方便。

为了整合优化应急力量和资源，2018年4月16日，新组建的中华人民共和国应急管理部正式挂牌。应急管理部整合了原来11个部门的13项应急救援职责,以及5个国家指挥协调机构的职责。

在薛澜看来，转轨过程中，自然灾害和安全生产事故相对频发，在这种情况下应急部能够有效整合资源。但整合成一个部以后，尤其是把国务院应急管理办公室整合到应急管理部之后，应急管理部和其他部门是平级部门，协调各个部门去应对突发事件时，其作用有可能不如原来国务院应急管理办公室。另外，这一次整合没有将公共卫生突发事件和社会安全事件整合进来，前者归卫生系统管，后者归政法系统管。

不过，林鸿潮告诉南方周末，据他了解，应急管理部门的权限和与之相关的法律衔接，将会是此次修法要重点解决的问题。

2020年4月24日下午，突发事件应对法修法工作专班召开了第一次全体会议，应急管理部作了交流发言，并和其他单位一起，对修法思路和重点问题进行集中研讨。

两部法律理念不同

新冠疫情暴发后，应急系统再度陷入尴尬境地。在武汉宣布“封城”后，出现了医疗物资和人力短缺等问题。

林鸿潮把这些问题的发生，归因于突发事件应对法和传染病防治法立法理念的冲突。

突发事件应对法把责任压给属地政府，但传染病防治法不同，它在决策期是专业主义的，比较强调卫生部门的专业判断，即便是新发传染病，也必须纳入法定传染病，才能决策。

“特别是国家卫健委，基本是判断属于传染病之后，才转入属地为主。”林鸿潮对南方周末说，决策链条过长导致最终的决策节点都落到了国家和省一级，而决策节点过高，又导致政府对维护国家权威的诉求非常强，“他们会觉得一旦判断有误，就影响全局，所以一定很谨慎。”

有学者开始建议给地方政府松绑、赋权。“近年来政府的日常管理一直在向上收权，放权松绑的改革举措多半已被抛弃，上级对下属的信任程度持续下降，上级政府甚至其某一部门往往过多地干预甚至包揽本应下级政府负责的事情。”2020年3月，南京大学社会风险和公共危机管理研究中心主任童星教授在刊发的一篇文章中这么认为。

童星也被应急管理部聘为此次修法专家组成员。他建议，要明确突发事件应对法的适用情况，明确法条中政府、企业、个人在面对突发事件应急处理时的责任归属问题，增加关于风险预防、调查与评估、应急平台建设等几章内容，并就完善突发事件应对法整体框架做出对应阐述。

林鸿潮的看法是，从应急管理的基本规律来看，属地管理依然是对的。它确保了前期决策和后期处置的责任统一，而且由于地方政府更靠近事件现场，作出决策也比较迅速。最后，把责任下移，分散决策节点，实际上能够增强决策系统的冗余度。

那么，如何确保应急制度在地方上充分实施？林鸿潮指出，如果选择制定地方政府规章，则极易出现与地方应急总体预案雷同的情况，甚至是重复。鉴于此，应该尽早出台地方性法规，而非地方政府规章。

建议一分为二

根据突发事件应对法的涵盖范围，公共卫生突发事件仅是其中一部分，此外还包括自然灾害、事故灾难和社会安全。而在新冠肺炎疫情发生之前，突发事件应对法后3个方面的内容被关注更多。

林鸿潮曾参与生产安全事故应急条例起草工作，他认为，起草小组成员多参与过两部上位法——突发事件应对法和安全生产法起草，所以在2013年起草时就非常注重与两部上位法的衔接。

法律制定期间，还发生过几次大的安全生产事故，比如“11·22青岛黄岛爆炸”“敦煌石油油气管道爆炸”“天津港8·12爆炸”。

这些事故又暴露了新的问题。林鸿潮回忆，但“当时安全生产法已经起草结束了，也确实没有考虑到，后来就在条例中争取解决了”。

林鸿潮设想的最好方式是将突发事件应对法一分为二，其主体内容解决常规突发事件的应对问题，也即有关部门目前考虑制定的应急管理法，另外再制定一部紧急状态法。

与林鸿潮的想法不谋而合，2020年全国“两会”召开期间，全国政协委员张兴凯与全国政协委员付建华也提出提案，建议制定《中华人民共和国应急管理法》，张兴凯是中国安全生产科学研究院院长，付建华是国务院安委办副主任。

张兴凯表示，当前中国尚无应急管理法律体系主干法。2007年实施的突发事件应对法是应对突发事件的专门法，2015年实施的国家安全法是国家安全法律法规体系的主干法。此外，防震减灾法、防洪法、传染病防治法等也不是应急管理综合法。他认为，制定应急管理法是定型应急管理体制机制的需要。

至于再制定一部紧急状态法，林鸿潮认为这样可将紧急状态类型化，降低宣告紧急状态的门槛，以便更好应对类似新冠肺炎疫情等特大突发事件。

全国人大常委会法工委相关负责人公开回应称，在疫情期间，已经注意到一些学者提出的关于制定紧急状态法的建议。

该人士解释，中国法律中最早出现“紧急状态”概念的是1990年制定的香港基本法。

2004年宪法修正案将“戒严”修改为“紧急状态”，“紧急状态”上升为宪法上的概念。此后，《突发事件应对法（草案）》的说明指出：宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严在实践中很少适用，即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法、戒严法等法律作出决定。

该负责人认为，中国已经形成了较为完备的应对紧急状态的法律制度体系，是否有必要再制定一部专门的紧急状态法，全国人大常委会有关机构将进一步研究。