基层综合行政执法中常见法律问题研究

摘要:建筑垃圾处置的规范化管理是市容环境卫生主管部门的工作重点和难点，虽然建筑垃圾管理相关的法律规范较多，但无相应的法律解释出台，造成办案人员对建筑垃圾相关条文理解与适用上把握不准，导致具体应用与立法本意不相符。现结合自身工作实际，谈谈对建筑垃圾违法行为处罚对象及定性等相关问题的思考。

关键词:建筑垃圾、处罚对象、定性、新思路

一、建筑垃圾的定义

建筑垃圾的定义在《城市建筑垃圾管理规定》和《市建筑垃圾管理办法》中都有明确表述，《市建筑垃圾管理办法》中所称建筑垃圾，是指建设工程的新建、改建、扩建以及建筑物、构筑物的拆除、修缮、装修过程中产生的渣土、弃料、余泥、泥浆及其他废弃物。《城市建筑垃圾管理规定》中所称建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其它废弃物。两者的表述是一致的。

根据上述定义，对于是否属于建筑垃圾的判定是要看其是否是建筑物、构筑物、管网等实施新建、改建、扩建、拆除、装修过程中产生的废弃物，跟该废弃物的种类没有必然联系，在实际办案过程中，我们对于是否属于建筑垃圾主要是根据对其产生地的现场勘查来判定，通过对产生地的现场勘查来确定其是如何产生的，如碎石，若产生地在工地，由工地施工过程中产生，那么就该认定为建筑垃圾，如产生地在山塘，那么就该认定为塘渣。

二、建筑垃圾类案件案由及适用法条梳理

下面对我们日常执法过程中常见的违法行为及法条适用范围作了梳理：

1.《城市建筑垃圾管理规定》，该法条适用范围为城市规划区，适用该法条处罚案由为未经核准擅自处置建筑垃圾、随意倾倒建筑垃圾。

2.《市市容和环境卫生管理条例》，该法条适用范围为本市行政区域内城市、镇的建成区，建成区以外的经济开发区、产业园区、旅游景区、风景名胜区，以及市、县（市）人民政府确定实行城市化管理的其他区域，适用该法条处罚案由为未取得建筑垃圾经营服务许可资格从事建筑垃圾经营服务、未随车携带清运卡。

3.《市建筑垃圾管理办法》，该法条适用范围为城市行政区，适用该法条处罚案由为建筑垃圾运输车辆作业时不符合密闭化运输有关要求、擅自设置建筑垃圾消纳场所、随意堆放建筑垃圾、处置零星建筑垃圾未办理处置登记。

4.《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》，该法条适用范围为城市建成区，适用该法条处罚案由为不按规定的路线、时间清运建筑垃圾。

我们在实际办案过程中要注意法条的适用范围，特别是适用范围为建成区或者规划区的，一定要结合建成区或者规划区图纸来对违法行为进行定性。具体在下面一部分内容中有详细的说明。

三、关于建筑垃圾类案件处罚对象认定问题

关于违反建筑垃圾管理规定违法行为处罚对象的认定，由于情形较为复杂，一直困扰着办案人员，如行为实施人与运输车辆所有权人非同一人，行驶证载明的车辆所有权人与实际所有权人非同一人等。但基于处罚对象的认定是认定基本事实的首要因素，笔者针对现实办案中出现的情形，予以区分认定。

（一）当事人为法人的

目前，具有建筑垃圾经营服务资格证书的公司均为法人，对该类当事人处罚对象的认定较为容易。根据《市城市管理行政执法局关于建筑垃圾违法案件处罚对象认定问题的批复》（甬城管法〔2015〕7号），如车辆在建筑垃圾处置监管平台登记的，以平台登记的法人为当事人；
如车辆未在平台登记的，以车辆行驶证载明的车辆所有人为当事人。如a车辆所有权人为b公司，但c驾驶a车辆因违法建筑管理规定被查处时，c系职务行为，其法律责任由雇主承担，如在监管平台登记为d公司，则本案当事人为d公司，如未在监管平台登记，则本案当事人为b公司。

（二）当事人为自然人的

如上所述，在建筑垃圾处置监管平台登记的当事人类型为法人，但在实际案件办理过程中，出现行驶证载明车辆所有人为自然人的情况，对此，遵循上述批复的精神，以行驶证载明的车辆所有人自然人为当事人的基本原则，但下列情况除外：

1.车辆所有人与实际所有人不一致的，以实际所有人为当事人。如张某将车辆出卖给方某，并签订了书面合同，但车辆仍登记在张某名下，未变更，方某为该车辆实际所有人，也系违法行为的实施者，则本案当事人应为方某。

2.车辆所有人与实际使用人存在夫妻关系或特定亲属关系（如父子关系、兄弟关系），行驶证载明的所有人与实际使用人不一致的，以实际使用人为当事人。如王某和李某系夫妻，车辆登记在王某名下，但车辆实际使用人为李某，则本案当事人应为李某。又如杜大与杜小系姐弟，车辆登记在姐姐杜大名下，但车辆实际使用人为弟弟杜小，则本案当事人应为杜小。

四、关于建筑垃圾类案件违法行为定性问题

根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的释义，对于违法行为发生地的认定，既包括实施违法行为行为地，也包括危害结果发生地，当然也包括行为人实施违法行为的全过程。可见，建筑垃圾违法行为发生地，包括建筑垃圾产生地、建筑垃圾倾倒地、建筑垃圾装运途径地。

（一）当事人未取得建筑垃圾经营服务资格的定性

如违法行为发生在建成区内的，则适用《市市容和环境卫生管理条例》第五十二条第一款的规定，以未取得建筑垃圾经营服务许可资格从事建筑垃圾经营服务为案由进行查处；
如违法行为发生在建成区外，规划区内的，则适用《城市建筑垃圾管理规定》第七条第一款的规定，以未经核准擅自处置建筑垃圾为案由进行查处。

此外，如当事人已实施倾倒行为，即可以以未取得建筑垃圾经营服务许可资格从事建筑垃圾经营服务为案由进行查处，也可以随意倾倒建筑垃圾为案由进行查处的，如当事人系单位的，则以随意倾倒建筑垃圾为案由进行查处，如当事人系自然人的，“择一重处”，以未取得建筑垃圾经营服务许可资格从事建筑垃圾经营服务为案由进行查处。

（二）当事人未取得清运卡的定性

当事人办理建筑垃圾处置核准文件的提前是具有合法有效的建筑垃圾服务经营资格证书，如当事人未取得建筑垃圾处置核准文件的，则适用《城市建筑垃圾管理规定》第七条第一款的规定，以未经核准擅自处置建筑垃圾为案由进行查处；
如当事人已取得建筑垃圾处置核准文件但未取得清运卡，则适用《市市容和环境卫生管理条例》第五十三条的规定，以未随车携带清运卡为案由进行查处。

（三）实际倾倒地与清运卡登记的消纳地不符的定性

如a车辆办理清运卡，清运卡登记a车辆所有人为b公司，消纳地为c地点，但a车辆将建筑垃圾清运至d地点，c地点位于杭州湾新区，d地点位于横河镇，根据《市城市管理行政执法局关于运输单位未按规定将建筑垃圾运输到指定消纳场所法律适用的批复》（甬城管法〔2014〕17号），运输单位实施不按规定路线清运建筑垃圾的行为与实施随意倾倒行为出于同一目的，两个行为具有牵连关系，应适用《城市建筑垃圾管理规定》第十五条的规定，对b公司以随意倾倒建筑垃圾为案由进行查处。

（四）当事人已取得清运卡，但实际产生地与清运卡登记的产生地不符的定性

如当事人已取得清运卡，但建筑垃圾产生地与清运卡载明的产生地不一致，我们认为该清运卡并非此次建筑垃圾清运的有效凭证，若未有倾倒行为，以未经核准擅自处置建筑垃圾进行查处，若已倾倒，以随意倾倒建筑垃圾进行查处。

（五）当事人未按清运卡登记的时间清运建筑垃圾的定性

如当事人已取得清运卡，清运卡登记时间为8时至20时，其车辆被查获时为20时20分，如该车辆从工地驶出时间为20时前，且其运输持续不间断，应认定其为合法，反之，则根据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条第二款的规定，对当事人以未按规定时间清运建筑垃圾为案由进行查处。

在实际办案过程中，我们要尤其注意法条的适用范围，有一种极端情况，建筑垃圾违法行为发生地在建成区以外，当事人认定为个人，在未随意倾倒建筑垃圾的情况下，我们无法对其进行查处。

五、建筑垃圾类案件现场取证要点

在实际办理建筑垃圾案件过程中，现场取证对于整个案件的办理是极其重要的一个步骤。这类案件证据的收集主要有两个方向，第一就是要证明当事人运输或处置的东西属于建筑垃圾，第二就是要证明当事人确实存在建筑垃圾相关违法行为。案发现场通常就是我们对一辆装载建筑垃圾的车辆进行现场检查，在现场取证过程中要注意一下几点：

1、现场勘查照片要体现车辆的具体方位及车辆装载东西的详情，具体方位是为了在违法行为定性时，作为在规划区或者建成区的一部分证据，装载东西的详情是为了之后结合产生地的现场勘查来确定是否属于建筑垃圾。有时候车辆比较高，从远处拍摄并不能清晰地体现车辆装载的全部内容，此时就需要打开车辆盖板，爬上车去进行拍摄取证，也是防止事后当事人对装载内容狡辩。

2、现场勘查材料完成之后要让当事人签字确认，如果当事人拒绝签字，需要见证人签字确认，这个过程需要在执法视频中进行体现。

3、建筑垃圾运输承包方为了方便对驾驶员进行工资结算，驾驶员每运输一趟，一般都会有一张运输凭证，这个凭证能证明建筑垃圾的出处，也能证明车辆在从事建筑垃圾经营服务，也是一项重要的证据，在现场可以让驾驶员出示并拍照取证。

4、简单对驾驶员进行询问，问清楚建筑垃圾的出处、目的地、运输路线、有没有办理核准手续及相关资质的取得，这个过程也要在执法视频中体现，防止当事人事后进行串供。

5、建筑垃圾产生地的现场勘查，根据驾驶员的现场表述，对建筑垃圾产生地进行勘查，同时要求其对出土点进行指证。

六、规范建筑垃圾运输新思路

目前我们对于工地内建筑垃圾违法运输行为的查处主要针对的是建筑垃圾运输单位，对工地建设单位和施工单位的处罚基本未实施，从而使建筑垃圾的违法成本都压在了运输单位的头上，导致建设单位和施工单位对建筑垃圾运输的监管责任意识淡薄。另一方面，运输单位与建设单位和施工单位都是有签订合同的，而这个合同往往对施工期限有着较高的要求，对运输单位未按工期完成的经济性惩罚措施也较重，甚至比我们对运输单位的处罚更重，从而也迫使运输单位顶风作案。对此，我们在从严查处运输单位的同时，不妨从工地建设单位、施工单位负有的建筑垃圾运输监管责任角度出发，更进一步去追究其未履行建筑垃圾运输的监管责任，也借其之力去规范和制约运输单位。

《城市建筑垃圾管理规定》第二十二条第二项规定，施工单位将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处1万元以上10万元以下罚款。也就是说施工单位一定要委托已办理过核准手续的运输单位运输建筑垃圾，委托个人或者未办理过核准手续的运输单位都可以以该条款对施工单位进行查处。在实际工作中，我们在查处运输单位未经核准的同时，可以更加深入地进行调查取证，依法追究施工单位的责任。

《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条规定，违反本规定，有下列情形之一的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，对施工单位处1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5000元以上3万元以下罚款：（一）未经核准擅自处置建筑垃圾的；
如果建设单位、施工单位在未经核准的情况下，利用自有车辆运输建筑垃圾，我们可以以该条款对其进行查处。

在实际工作中，我们可以从以下四方面着手：

1.属地中队要建立工地建筑垃圾基本情况台帐制度，工地开工后定期对工地内建筑垃圾的情况进行现场勘查，尤其在该工地未取得核准手续时，应特别注意地下室挖掘产生的渣土、打桩产生的泥浆等去向，适当加强巡查频率。

2.建立对建筑工地建设单位、施工单位和运输单位的约谈机制，告知其建筑垃圾违法运输各自应承担的责任以及后果，特别对于建设单位、施工单位要明确告知其应承担的监管职责，要求其按合法处置的同时也借他们之力约束运输单位。

3.通过定期勘查，在工地已产生需要外运的建筑垃圾并且尚未取得核准手续时，对工地三方再次提醒，并且在勘查中关注建筑垃圾的减少，以及工地内或者周边的建筑垃圾运输车辆，有条件可调取工地最近路口的监控查看车辆进出情况，发现违法行为及时对三方进行查处。

4.做好相关取证工作，包括工地内建筑垃圾减少情况的前后现场勘查材料来固定建筑垃圾去向的证据，对运输单位查处时的调查询问笔录要更加详细地把涉及到建设单位或施工单位的相关事宜询问清楚。

七、典型案例分析

下面罗列了三个典型案例，结合实际对建筑垃圾类案件处罚对象认定、违法行为定性及相关证据获取作了分析。

案例一

2018年1月15日10时许，市综合行政执法局执法人员在巡查中发现，一辆重型自卸货车装载建筑垃圾沿新城大道南路由北向南行驶，执法人员随即对其叫停检查，该车驾驶员王某出示了驾驶证、行驶证和身份证，行驶证载明车辆所有人为李某，核定载重1000千克。经测量，车上装有建筑垃圾约5立方米，装载的建筑垃圾产生于浒山街道某建设工程。但王某无法提供合法有效的建筑垃圾处置核准文件，且该车未在建筑垃圾处置监管平台登记，也未取得建筑垃圾经营服务许可证书。执法人员根据现场检查情况制作了现场勘查材料。

如当事人系自然人的，应遵循以行驶证载明的车辆所有人为当事人的基本原则，且本案中，王某系李某所雇佣，本案当事人应为李某。确定本案当事人的证据有：1.车辆行驶证；
2.王某的调查询问笔录；
3.李某的调查询问笔录。

如当事人系自然人的，应遵循以行驶证载明的车辆所有人为当事人的基本原则，但车辆所有人与实际所有人不一致的，以实际所有人为当事人。本案中，王某为该车辆实际所有人，又系违法行为的实施者，故本案当事人应为王某。确定本案当事人的证据有：1.车辆买卖协议；
2.车辆购款凭证；
3.王某的调查询问笔录；
4.李某的调查询问笔录（或者电话录音）。

案例二

某日，市综合行政执法局执法人员发现，某重型自卸货车满载建筑垃圾行使在慈溪市龙山镇某路上（位于镇建成区内），执法人员当即对其进行停车检查。在现场，该车驾驶员出示了驾驶证、行使证和建筑垃圾清运卡，行使证载明该货车所有权人为a公司，清运卡载明承运单位为b公司。该车已开启全球定位系统，且符合密闭化运输要求，但实际行驶路线与清运卡载明路线不一致。后经执法人员查询建筑垃圾处置监管平台，该车辆未挂靠在b公司。a公司和b公司均已取得建筑垃圾经营服务资格证书。

在清运卡载明该车清运期限内，如建筑垃圾产生地与清运卡载明的产生地不一致，该清运卡并非此次建筑垃圾清运的有效凭证，因以建筑垃圾处置监管平台登记的单位为当事人，应根据《城市建筑垃圾管理规定》第七条第一款的规定，对a公司以未经核准擅自处置建筑垃圾予以查处。

如该清运卡系本次建筑垃圾清运的有效凭证，则该案处罚对象应为b公司。如以a公司为处罚对象，则本案由应为未经核准擅自处置建筑垃圾，但本案中该货车已经核准，定如此案由则属前后矛盾。经建筑垃圾处置监管平台登记的车辆具有公示公信作用，但合法有效的建筑垃圾清运卡所载明的内容同样具有公示公信作用，尽管两者表现方式不同，但两者精神是一致的，两者均公示该货车使用人为b公司，相对保护行政相对人权益而言，亦符合信赖保护原则。故本案，应根据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条第二款的规定，对b公司以不按规定路线清运建筑垃圾予以查处。

案例三

2017年9月22日15时许，市综合行政执法局执法人员在巡查中发现，慈溪市横河镇某村某厂西南侧废弃山塘内挖有6个池，池内倾倒有泥浆，但现场未发现人员。执法人员根据现场检查情况制作了现场勘查材料。后经调查，确定该处泥浆由浒山街道某工地装运而来。该工地施工单位为甲公司，该公司将施工产生的泥浆交由乙公司（取得建筑垃圾经营服务许可证书），乙公司经丙介绍，雇佣人丁和戊自有车辆（均未在建筑垃圾平台登记）运输泥浆，乙公司又经己介绍，让丁和戊将泥浆倾倒至庚设置的消纳场所，即上述6个池进行消纳。

根据《城市建筑垃圾管理规定》第二十二条第二款的规定，对甲公司以施工单位将建筑垃圾交给未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置进行查处；
根据《市市容和环境卫生管理条例》第五十二条第一款的规定，对丁、戊以未取得建筑垃圾经营服务许可资格从事建筑垃圾经营服务进行查处；
根据《市建筑垃圾管理办法》第三十三条的规定，对庚以擅自设置建筑垃圾消纳场所进行查处；
对乙公司、丙、己不予查处。