关于加强行政规范性文件合法性审核工作的实施意见

各镇人民政府、街道办、园区管委会，县政府各工作部门、直属机构：

为了加强我县行政规范性文件合法性审核工作，提升行政规范性文件质量，深入推进法治政府建设，根据国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（陕西省人民政府令第216号）、《陕西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（陕政办发〔2019〕17号）精神，结合实际，现就加强我县行政规范性文件合法性审核工作提出如下实施意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，确保所有规范性文件均经过合法性审核，为推进依法行政、建设法治政府提供有力支撑。

二、工作措施

（一）明确审核范围

1、规范性文件范围。规范性文件是指行政机关为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公布，涉及不特定的自然人、法人和其他非法人组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。行政机关制定规范性文件，一般限于公告、通告、意见或者通知。

行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、办事流程、办事指南、工作方案、商洽询问答复函、请示报告、技术规范、批复及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

2、制定主体范围。县、镇两级人民政府，县级人民政府工作部门，县级人民政府依法设立的派出机关（如街道办事处、工业园区管理机构等），经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以上统称行政机关），可以制定规范性文件。临时性机构、议事协调机构以及行政机关内设机构、下设机构和其他派出机构，不得制定规范性文件。

3、合法性审核边界。审核规范性文件应当以法律法规规章为依据，同时要把握好与政策的关系。规范性文件报送合法性审核前，起草单位在起草过程中要会同有关部门和单位做好政策性审查，确保文件符合党和政府的各项政策要求。审核机构在合法性审核过程中，也要加强与相关部门联系，做到合法性与政策性的协调、统一。

（二）确定合法性审核主体

1、县政府及县政府办公室制定的规范性文件由县司法局负责合法性审核；
经同意由部门起草以县政府或县政府办公室名义制定的规范性文件，由文件的起草部门负责合法性审核的初审，文件内容涉及其他部门的，由相关部门按照各自职责，负责合法性审核的专项审核，县司法局负责合法性审核的全面审核。

2、各镇人民政府、街道办事办、园区管委会制定的规范性文件，起草机构负责文件初审；
文件内容涉及其他机构职责的，由相关机构按照各自职责，负责合法性审核的专项审核；
各镇人民政府、街道办事办、园区管委会明确专门审核机构，负责文件的合法性审核的全面审核。

3、部门自行制定或者联合制定的规范性文件，制定部门或牵头部门负责文件的合法性审核的全面审核，文件所涉部门按照各自职责负责文件合法性专项审核。

（三）规范合法性审核流程

1、规范启动程序。各行政机关在办理研究、会办、印发各类文件前，要建立事前规范性文件甄别机制，对不属于规范性文件的，按照《党政机关公文处理工作条例》的规定办理；
对属于规范性文件的，在材料齐全情况下，批转至合法性审核部门（机构），按照本意见要求进行合法性审核。

2、规范提交材料。规范性文件起草部门（机构）报送合法性审核的材料应当包括：

①送审函件；

②文件送审稿及其说明；

③制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策及上级文件规定；

④征求意见及意见采纳情况；

⑤本部门（机构）的合法性审核初审意见等相关材料；

⑥针对不同审核内容需要提供的其他材料等。

由县级部门起草以县政府或者县政府办名义印发或者报请县政府批准后以县级部门名义印发的规范性文件送审稿，还应当附起草部门的法律顾问合法性审核意见。

报送的审核材料不符合要求的，审核部门（机构）应当退回起草部门（机构），并要求补充材料或者说明情况。

3、明确审核时限。除预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施行政规范性文件外，合法性审核时间一般不少于5个工作日（遇节假日顺延），最长不超过15个工作日。审核过程中的请示、调研、征求意见、专家论证、听证、评估、补充审核材料等时间不计算在内。

4、规范审核结论。审核部门（机构）进行合法性审核后，应当根据不同情形分别提出合法、不合法、建议修改的书面审核意见。规范性文件的起草部门（机构）要根据审核意见对文件进行修改或者补充。对于审核部门（机构）所提合法性审核意见，起草部门（机构）最终未完全采纳的，应当在提请制定机关审议时说明理由和依据。

5、组织立卷归档。规范性文件合法性审核部门（机构）对于提出的审核意见及相关材料，应当立卷归档并建立电子档案，确保工作有据可查。

（四）明确审核内容。

行政规范性文件起草部门（机构）、相关部门（机构）和制定主体合法性审核部门（机构），按照要求对行政规范性文件草案做好合法性审核，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：

1、制定主体是否合法，是否超越制定机关法定职权，内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；

2、是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；

3、是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形，是否违反规范性文件制定程序。审核部门（机构）要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；
特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

（五）强化审核责任

1、强化程序意识。制定规范性文件必须按照规定履行相关程序。凡规范性文件在起草过程中未按规定组织评估、论证、公开征求意见和合法性审核的；
涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普通关注，需要听证而未听证的；
涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大行政措施或者重大改革，应当依法开展社会稳定风险评估而未开展的；
涉及市场主体经济活动未开展公平竞争审查的，应当认定为程序不合法。规范性文件审核部门（机构）要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。凡未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，原则上一律不得提交集体审议研究。

2、强化责任意识。在规范性文件起草、征求意见和审核过程中，各相关部门（机构）要按照各自工作职责，落实工作责任，对涉及的自身事项，充分进行讨论研究，确保规范性文件合法合规，行之有效。有下列情形之一的，要严格按照有关规定，依法依纪追究相关人员责任：

①起草单位或制定单位，超越职权或者滥用职权，导致规范性文件违法违规，造成严重后果的；

②被征求意见单位，未严格履职尽责，导致规范性文件涉及本单位事项的内容违法违规，造成严重后果的；

③审核部门（机构）相关负责同志及审核人员滥用职权或者严重不负责任，出具审核意见明显错误，导致规范性文件违法违规，造成严重后果的；

④规范性文件未经过合法性审核或者起草单位、制定机关未采纳审核部门（机构）合法性审核意见导致规范性文件违法的；

⑤其他因工作不负责任导致规范性文件违法违规，造成严重后果的。

三、保障措施

（一）强化组织领导。各镇办、各部门要充分认识规范性文件合法性审核的重要意义，主要负责同志作为本单位推进规范性文件合法性审核工作的第一责任人，要切实加强对合法性审核机制建设工作的领导，经常听取情况汇报，并及时研究解决工作中存在的问题。要结合本辖区、本部门实际，完善合法性审核工作制度，保障工作经费，确保审核工作落细落实。

（二）强化队伍建设。要注重规范性文件合法性审核队伍建设，配齐配强审核人员力量。要充分发挥法律顾问的参谋助手作用，实现法律顾问队伍全覆盖，确保审核力量与审核工作任务相适应。要定期开展培训和工作交流，通过集中轮训、学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨、公开点评等各种途径，着力增强合法性审核人员的政治素质和业务能力。

（三）强化督促指导。将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容和考核指标体系。县司法局负责组织协调、统筹推进本意见的贯彻落实工作，及时跟踪了解工作落实情况，督促检查指导规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各镇办、各部门要将本意见贯彻落实情况及时反馈县司法局。