关于赴江西余江县学习考察农村宅基地制度改革情况的报告

为学习借鉴外地先进经验，10月9日至10日，以政府办主任***为组长的学习考察组一行8人赴江西省余江县学习考察农村宅基地制度改革工作。通过学习考察，我们看到了余江县在宅改方面取得的成绩，学到了经验、看到了差距、启发了思路，也提振了信心。余江县的经验和做法，对于我们进一步深化农村综合改革具有很强的借鉴意义，现就学习考察情况，做如下报告。

一、改革的背景

余江县地处江西省东北部，下辖11个乡镇、7个农垦场，1040个自然村，全县国土面积936平方公里，耕地面积51.1万亩，总人口38.5万，农业人口30万。余江多山少田，宅改前人地矛盾突出，全县上下承受着巨大压力。

（一）基础状况的压力。改革前，余江县7.3万户农户中，有一户多宅2.9万户，占39.7%。一户一宅4.4万户，占60.3%；
其中超起征面积户数1.7万户，占一户一宅户数的38.6%。近四成农户一户多宅，近四成农房闲置废弃。违法建房屡禁不止，2012—2014年共发生2600宗，与当年合法审批宗数相当。

（二）管理现状的压力。改革前，全县农村宅基地管理中“多、大、空、杂、违、乱”（一户多宅多、房屋面积大、空心化严重、布局朝向杂、违章建房多、私下买卖乱）等现象普遍存在。同时，宅基地使用权退出不畅，部分“农二代”“农三代”宅基地取得困难；
部分村庄土地缺少规划，管理粗放，又导致土地大量闲置和浪费。全县农村宅基地9.24万宗，其中闲置房屋2.3万栋，危房8300栋，倒塌房屋7200栋。破败的老屋或散布各处，或集中连片，占据了村庄的大量空间。牛棚、猪圈、露天厕所，零零星星填满了整个村庄，脏、乱、差成为村庄环境的真实写照。

（三）传统文化的压力。改革前，农村宅基地管理中不公平现象长期存在，群众对干部不信任，干群关系长年紧张。余江家族宗派严重，宅基地是祖业的观念根深蒂固，不少农民认为拆了老房子、流转了宅基地就对不起祖宗。“不要赢，只要平”，余江人爱讲这句话，更认这个理。宅改遭遇的阻力背后，既有村情复杂、思想老旧等原因，更有各种因素叠加造成的基层治理顽疾。

2015年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国选定部分县（市、区）开展三项改革（也称“三块地”改革）试点工作，到2017年底结束。为有效破解上述难题，余江县敢于直面挑战，主动对上申请“宅改”试点。2015年3月，余江县作为全国15个试点县之一、江西省唯一一个试点县，率先在全县1040个自然村全面进行宅基地制度改革试点工作。

二、改革的主要做法

余江县将农村土地制度改革作为完善乡村治理、强化基层建设、提升执政能力、统筹城乡发展的重要抓手，以问题、需要和目标为导向，按照“先行探索、稳步推进、全域覆盖、统筹协调”四个阶段推进改革工作。

（一）坚持高位推动，形成攻坚合力。形成了“省、市、县、乡、村、组”六级联动抓落实的强大合力。在省级层面，省委、省政府主要领导多次深入余江调研指导，在余江召开全省“建设美丽乡村、打造‘一改促六化’余江样板”工作现场推进会，并拨付资金3000万元专门用于余江“宅改”试点。在市级层面，主要领导每月到余江调研指导，深入村组、进村入户座谈了解情况，定期召开改革专题调度会、部门协调会，掌握工作进度，合力攻坚破难。在县级层面，在过去近60年中创造了“三面红旗”（血防、征兵、水利红旗）的基础上，现在又把宅改试点作为“书记工程”和“头等大事”，努力争取“第四面红旗”。全县先后召开了12次近1000人的四级干部大会，每月组织推进、交流和调度会议，实行“县挂乡、乡驻村、村包组、组包户”负责制，专门组建了13人的宅改办，抽调88名县直单位干部组建专项工作组，蹲点在户，吃住在村。同时，把改革试点工作作为干部考核任用的“指挥棒”，充分调动起广大干部的积极性。强化农村各级党组织战斗堡垒作用，1.3万名农村党员干部带头拆除超占面积建筑，退出多余宅基地，为宅改工作的顺利推进做出了表率。全县形成了四套班子齐上阵、县乡村组抓落实、村民自治促改革的工作新格局。

（二）严守改革底线，夯实工作基础。坚持“县委领导、国土指导、乡镇统筹、村级实施、理事主导、群众主体”工作主线，突出盘活存量、规范增量、保障权益、扩大权能的改革任务，牢牢坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损改革底线，确保了社会和谐稳定，改革以来未发生一起赴省进京上访事件。一是明确主体。坚持农民的事农民自己办，在全县1040个自然村建立了村民事务理事会，将在村里有一定威望、在群众中有较强影响力和号召力的村民推选为理事，在村两委的领导下，强化村民自治，村里的事情村民自己办，做到集体研究、集体讨论、集体决策，减少了工作阻力。二是规划先行。先后筹资2000余万元，完成全部自然村村庄规划编制工作，规划中道路、绿地、休闲广场等配套设施齐备，有效激发了村民参与宅改的热情。三是确权到户。开展“房地一体”确权登记，完成农村“房地一体”调查8.4万宗，办理不动产证7638宗，其中不动产证明3585个。四是盘活资产。建立农房财产权抵押试点风险补偿基金，推出“政府+银行+保险+农业经营主体”的银保贷产品，为“两权”抵押贷款提供全额保险，推动农民手中的资产变活钱，释放了农村发展活力。县农商行、邮储行、农行已为28户农民发放农房贷款262万元。

（三）注重宣传发动，强化制度保障。采取电视、报纸、微电影、专家辅导会、集中培训、干部宣讲会等多种形式广泛宣传，共发放知识问答读本、一封信、宣传画册等32万份，派送宣传纸杯10万个，群发短信26万条。每个自然村建立改革微信群，及时向在外经商、务工人员传达党和政府意图、改革进展动态、家乡点滴变化。各类传媒持续、跟踪报道改革，营造了“全党动员、全民参与”的浓厚氛围。组织镇村干部、理事会成员封闭培训、集中酝酿，积极调动党员代表、群众代表、乡贤代表参与制度设计和改革实践，县、乡、村组分别制定了23项、11项和9项宅基地管理制度，下发了19项集体经营性建设用地入市和土地征收制度，真正做到“上通天线、下接地气”。实行最严厉的问责制度，对违规乱批农民建房和监管不力的，一律先免职、后处理，确保了农村建房的规范有序。

（四）坚持公平公正，审慎稳妥推进。按照“一户一宅，面积法定”的原则，坚决退出多占，有偿调整、公平使用。历史形成的超面积多占且确实无法退出的，一律由各村以有偿使用的办法自行收费调整。党员干部、村民理事带头退出多余宅基地、带头拆除超出面积、带头缴纳有偿使用费、带头做好亲朋好友思想工作，坚持公平公正公开，“一把尺子”量到底。积极引导本村在外乡贤出资、出智、出力，县乡每年多次召开乡贤座谈会，50多位乡贤、能人放下产业，参与改革。完善建房审批、监管、巡查、问责机制，落实和强化理事会在宅基地管理中的主体地位，严把建房主体资格、规划、面积、公示、地类、退出、收费“七道关口”。强化了批前、批中、批后监督，落实了建房“四公开、四到场”、挂牌公示等制度。乡镇整合国土、规划、城管等力量建立农村建房管理机构，实行综合执法。从2015年7月开始，分四批次有序推进试点，逐步积累经验，构建成熟制度。2017年10月开始，探索开展城镇规划区内的132个自然村试点工作，形成改革实践成果。

（五）合理配置资源，统筹协调发展。紧紧抓住农村土地制度改革有利时机，全面推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化的“一改促六化”美丽乡村建设。目前正在高标准打造4个精品村、15个示范村。加强了与土地整治、精准扶贫、地灾防治、古建筑保护等重点工作和农村集体产权、户籍等改革相衔接，同步实施、联动推进。

（六）破解制约难题，消除改革障碍。坚持问题导向，积极探索破解路径。一是针对部分村民对超占的宅基地或多宅部分既不缴纳有偿使用费又不退出的，集体采取不予分配承包地、扣除集体分配收益、不分配家属宅基地、约定俗成的村规民约加以约束、列为“失信农户黑名单”、集体强制拆除或是联系单位代扣代缴等15种方式，确保落实到位。或者对宅基地退出实行台账式管理（也称作为“地票”），先与退出户签订退出协议，登记好退出面积，待家庭成员符合建房条件时，集体重新安排与原退出面积相等的宅基地，超出部分和其他村民一样缴纳择位竞价费。对规划内新增建设用地的，集体采用机动田予以置换、集体统一征收或预征、集体租赁三种办法，实现有序收回。二是针对宅改筹资难题，采取从宅基地有偿使用费、土地增减挂钩收益、新增建房择位竞价收益、涉农项目资金、乡贤人士捐资垫资等方面予以有效解决。三是针对理事会成员无报酬、工作中有畏难情绪问题，充分赋予理事会在宅基地分配、收益分配、农房抵押贷款等各方面权力，建立考核奖惩机制，优先列入村两委班子候选人，优先安排惠农扶持项目，优先给予经费和奖励资金支持。县乡开展系列表彰奖励，提高了他们在群众中的威信，增强了成就感、荣誉感和自豪感。四是针对宅基地流转难题，严格控制村庄规模，刚性划定村庄建设面积。同时，对新增宅基地实行择位竞价，要求缴纳一定有偿使用费，通过经济杠杆实现宅基地资产价值化，促进村民宅基地有序流转。五是针对退出放弃难题，引导鼓励在城镇有稳定就业的农村村民退出宅基地或放弃农村申请建房进城落户，采取时间换空间的办法，保留原有农村待遇不变，享受政府住房、教育等系列优惠政策，允许其15年后自愿选择是否回村建房，促进了农民进城落户。

三、改革取得的成效

两年来，余江县农村宅基地制度改革试点工作取得明显成效。

（一）强化了土地所有权。各级干部和广大群众人人是改革参与者，在共同亲历和感同身受中，增强了对土地管理法律法规的敬畏。

（二）规范了宅基地管理。完善了审批监管程序，杜绝了农民未批先建和违法用地现象，试点以来全县没有新出现一起建成的违章房。

（三）推动了新农村发展。彻底消除了空心村，释放了大部分村庄的农民建房用地，有力地保护了耕地资源，也为村庄建设发展腾出了空间，为“一改促六化”新农村建设奠定了坚实基础。

（四）增强了群众获得感。宅改后，村庄人居环境、卫生环境明显改善；
结合集体经营性建设用地入市，发展了庭院经济、休闲农业、乡村旅游，促进了农村“一二三”产业融合发展。同时，实行了宅基地多占有偿制度，人人重回“一户一宅”的公平起点，群众深刻感受到政治上的公平，切切实实获得了更多的幸福感。

（五）释放了宅基地权能。通过开展房地一体的不动产登记，有效保障了农民合法宅基地权益。对一户多宅和超面积实现有偿使用，实行宅基地在全县范围流转、出租，开展农房抵押贷款等，增加了农民财产性收入，提升了宅基地资产价值。

（六）开创了基层治理新路子。基层治理先进化。党员干部、村民理事带头改革，坚持公平公正公开原则，让老百姓亲身感受到改革的正能量。紧紧依靠群众、发动群众，激发了群众参与热情。既有效推动了试点工作，又进一步密切了干群关系，好转了村风民风，转变了过去“干部干、群众看”的陋习，基层组织凝聚力、战斗力进一步增强，推进了村民自治，调动起群众参与发展和改革的积极性。

（七）促进了进城落户。通过建立完善农村宅基地、土地等退出流转机制，制定住房、财政、教育、医疗、创业等配套政策，引导、鼓励有条件的农村村民，自愿放弃转让宅基地使用权和建房申请，享受政府优惠政策进城落户，促进了新型城镇化发展。

截至今年8月底，全县共退出宅基地3865亩，其中有偿退出932亩，无偿退出2933亩；
退出宅基地复垦574亩，村集体收取有偿使用费6082户842万元；
流转宅基地20.5亩；
新建农房择位竞价22.3亩；
以82万元底价出让集体经营性建设用地20亩；
集体支付退出补助款1446万元；
新修村内道路310公里，沟渠230公里，新增绿化面积780亩。村集体收回的宅基地可满足未来10—15年村民建房需求。206户农民退出宅基地或放弃建房进城购房落户。

四、启示与思考

余江之行，处处能够感受到锐意进取、攻坚克难的工作热情和拼搏向上、奋发有为的精神状态。领导高度重视、干部业务娴熟、群众主动参与，全县上下真正形成了“心往一块想、劲往一块使”，齐心协力共建美好家园的良好氛围。

（一）干事创业氛围浓。余江县是毛主席赋诗赞誉的地方，是血防精神的发源地，是文化旗手邹韬奋的故里。近年来，余江紧紧围绕一颗星，即“张国喜”星；
两种精神，即：血防精神和韬奋精神；
三面红旗，即：血防、征兵、水利红旗；
四大产业，即：循环经济、雕刻、眼镜、微型元件四大传统特色产业，推动了经济社会的快速发展。余江广大干部群众挣脱思想束缚的强烈进取意识和敢为人先的拼搏精神给我们留下了深刻的印象。我们要深化改革，必须通过解放思想，破除畏难情绪、克服抱怨心理，自觉从不合时宜、循规蹈矩的观念和做法中解脱出来，坚持从实践中寻求新办法、创出新经验。要牢固树立全市“一盘棋”思想，充分调动起全市广大干部群众的积极性、主动性和创造性，凝心聚力、形成共识，把农村各项改革工作不断引向深入。

（二）自身角色定位准。余江县坚持政府引导、集体主导，以村“两委”作为主抓手，理事会作为主导，实行一村一策，以村规民约执行落实宅基地管理制度。在这个过程当中，政府只是发挥引导、监督、管理作用，既不撒手不管，也不大包大揽，群众的事情让群众干，集体的事情让大家说了算，稳妥有序地啃下了宅基地制度改革这块“硬骨头”。乡村组依靠群众搞改革，干群心与心贴得更紧，基层组织凝聚力、战斗力显著增强，基层治理得到强化。对比起来，我们在推动农村改革过程中，市乡两级还是统的过多、管的过死，很大程度上限制了群众主观能动性的发挥，走群众路线还不够彻底。在今后的工作中，我们要注重把尊重群众的首创精神贯穿工作的始终，积极创造条件，放手让群众大胆地试，大胆地闯，从群众的实践中汲取智慧、积累经验。同时，我们也可以用更多的精力及时总结、宣传、推广群众创造的好经验、好做法，在一线培养、锻炼优秀干部，让全体干部群众干事创业的热情竞相迸发、改革创新的潜力充分释放。

（三）健全制度有保障。“一户一宅，面积法定”是我国现行农村宅基地制度的基本特征。余江县健全制度体系，在法律框架内实行创新突破，变无偿为适度有偿，平衡了利益关系，顺应了农民群众追求公平的心理需求，依法用地更加自觉。建立村民事务理事会，在村“两委”领导下行使集体所有权能，激发了改革和日常管理的内生动力。学习借鉴余江经验，我们在推进改革过程中，要以国家顶层设计框架为指导，充分结合实际情况和群众意愿，建立一整套符合实际、切实可行的制度体系，同时确保建立的制度可执行、可监督、可检查、可问责，从而最大限度压缩弹性空间、堵塞漏洞。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，绝不允许上有政策、下有对策，钻空子、打擦边球。要在推进改革过程中，不断总结工作经验，对原有制度进行修订和完善，同时根据农村不断发展变化的新形势，不断探索和创新，确保各项制度行得通、指导力强，更加符合客观实际，更加符合群众的根本利益。

（四）着眼长远可持续。改革与惠民相结合，拆旧与建新相结合，将宅改与新农村建设相结合，是余江宅改赢得群众支持的关键。余江的宅改，不是单纯就改革而改革，而是注重加强改革的协调性、耦合性，通过加强顶层设计，以“一改促六化”为主抓手，整体发力、协调推进，农村环境越来越整洁，广大农民越来越有获得感，对宅改的态度也从不理解改革到主动投身改革、支持改革，变“要我改”为“我要改”，群众幸福指数明显提升。我们要认真学习借鉴余江经验，全面整合农业开发、土地整理、农房改造、增减挂钩、精准扶贫等方面资源，做到资金向一线聚集、资源向一线整合、政策向一线倾斜，形成集聚效应，为农村综合改革提供资金保障。要注重统筹推进，加快与农村集体产权制度改革、“两权”抵押等改革的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。